โดยชัยพงษ์ สำเนียง
สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ ม.เชียงใหม่
พื้นทางการเมืองของประชาชนขององค์กรกึ่ง: องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นองค์กรทางการ (รัฐ) ที่ปกครองโดยคนที่ไม่เป็นทางการรัฐ (ตอนที่ 2)
แม้ว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยจะล้มลุกคลุกคลานมาหลายครั้ง (ดูเพิ่มในบทที่ 2) ความเปลี่ยนแปลงของสังคม และการปรับโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับต่างๆ ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรที่มีความใกล้ชิดประชาชน และผลการกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ส่งผลกระทบต่อการดำเนินชีวิตของประชาชนทั้งทางตรงและทางอ้อม และทำให้ประชาชนต้องเข้าไปมีส่วนร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง และมีแนวโน้มที่ประชาชนจะเข้าไปกำหนดทิศทางขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มากขึ้นเป็นลำดับ (ดูเพิ่มใน เอนก เหล่าธรรมทัศน์ 2552ก; 2552ค)
ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมาภายใต้ “วาทกรรมการพัฒนา” ได้ทำให้เกิดช่องว่างของชนบทกับเมืองมากขึ้น ซึ่งเมืองกลายเป็นศูนย์กลางการพัฒนาในทุกๆ ด้าน ส่วนชนบทเป็นแหล่งรองรับการพัฒนาของเมือง มีการ “ดูด” ใช้ทรัพยากร เช่น ดิน น้ำ ป่า คน ฯลฯ จากชนบทสู่เมือง ทำให้ชนบทหลุดลอยจากการพัฒนา ที่สำคัญของการกระจายของทรัพยากรที่เมืองได้มากกว่าเมืองชายขอบหรือชนบท รวมถึงเมืองมีแรงดึงดูดด้านแรงงานทำให้มีการอพยพผู้คนจากชนบทเข้าสู่เมืองเป็นจำนวนมาก
ทรัพยากรดิน น้ำ ป่า ถือว่าเป็นปัจจัยการผลิตที่สำคัญของการทำเกษตรกรรม และส่งผลกระทบต่อชีวิตของประชาชนเป็นจำนวนมาก ตั้งแต่ทศวรรษที่ 2500 เป็นต้นมามีการแย่งชิงทรัพยากรจากรัฐ และกลุ่มทุน ทำให้ทรัพยากรจำนวนมากหลุดลอยจากชาวบ้าน ชาวบ้านกลายเป็นชาวนาไร่ที่ดิน หรือมีน้อยจนไม่สามารถทำกินให้คุ้มทุนได้
รวมถึงทรัพยากร “ส่วนร่วม” (Common property) เช่น ป่าไม้ ได้ถูกรัฐยึดครอง และสงวนหวงห้ามไม่ให้ประชาชนได้เข้าไปเป็นเจ้าของ และเกิดปัญหาคนกับป่าเรื่อยมาจนถึงปัจจุบันและมีแนวโน้มการแย่งชิงทรัพยากรในปัจจุบันยิ่งมีความรุ่นแรงเพิ่มขึ้น เนื่องจากการขยายตัวของทุน รัฐ และประชากร (ชัยพงษ์ สำเนียง 2554: กำลังจะพิมพ์เผยแพร่ในหนังสือเกษียณอายุราชการ ศ.ดร.สรัสวดี อ๋องสกุล)
ช่องว่างของการเข้าถึงทรัพยากรของคนกลุ่มต่างจะมีความเลื่อมล้ำเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ รวมถึงช่องว่างของนโยบายรัฐที่เอื้อต่อกลุ่มคนที่มีทุน และการศึกษา ทำให้ “ชนบท” กับ “เมือง” แตกต่างกันอย่างไพศาล (ชัยพงษ์ สำเนียง 2556)
ทำให้คนหลากหลายกลุ่มเห็นความไม่เท่าเทียมและความไม่เป็นธรรมในสังคมในหลายหลายมิติทำให้เกิดการต่อสู้เรียกร้อง และที่สำคัญคือ การต่อสู้ในเรื่องการเข้าถึงทรัพยากร เช่น ที่ดิน ป่าไม้ ฯลฯ ซึ่งเป็นฐานทรัพยากรที่สำคัญของการผลิต จากการศึกษาของกนกศักดิ์ แก้วเทพ (2530 : 22-23) พบว่า “มีเกษตรกรที่ต้องสูญเสียที่ดินทำกินในช่วงปี พ.ศ. 2502-2509 จำนวน 172,869 ไร่ จากโฉนดที่ดินจำนวน 7,016 แปลง คิดเป็นมูลค่าในขณะนั้น 347.3 ล้านบาท
ซึ่งส่วนใหญ่เกิดจากการขายฝากและการจำนอง และมีอัตราการเพิ่มขึ้นประชากรจำนวนมากทำให้ที่ดินไม่เพียงพอต่อการผลิต และการถือครองที่ดินมีขนาดเล็กลง ทำให้การผลิตไม่เพียงพอ (ดูเพิ่มใน อานันท์ กาญจนพันธุ์ 2547; จามะรี เชียงทอง 2530, 2554ข) และต้องออกไปรับจ้างหรือแสวงหาทางเลือกอื่นๆ เพื่อให้สามารถดำรงชีวิตได้
การต่อสู้เรียกร้องการเข้าถึงทรัพยากรอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรมมีมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ยุค 14 ตุลาคม 2516 ที่เป็นยุคของความเบ่งบานของประชาธิปไตย เกิดจากความเดือดร้อนของเกษตรกร ชาวนา ชาวไร่ ทีมีมาอย่างต่อเนื่องในนาม “สมาพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย” แต่ไม่ได้รับการแก้ไขจากรัฐบาลเท่าที่ควร
ความคับแค้นอย่างไม่เป็นธรรมในการเข้าถึงทรัพยากรเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องและเกิดขบวนการเคลื่อนไหวของเกษตรกรกลุ่มต่าง ๆ เพื่อเรียกร้องให้ภาครัฐแก้ไข เพราะปัญหาของเกษตรกรมิใช่ปัญหาของ “ปัจเจก” แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ที่ไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรได้อย่างเท่าเทียม ขบวนการเคลื่อนไหว เช่น เครือข่ายเกษตรกรภาคเหนือ (คกน.) สมัชชาคนจน สหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ สมัชชาชาวนาชาวไร่ภาคอีสาน สมาพันธ์ชาวประมงพื้นบ้านภาคใต้ เครือข่ายสลัม 4 ภาค เครือข่ายเกษตรกรรมทางเลือก และเครือข่ายปฏิรูปที่ดินเพื่อคนจนภาคใต้ ฯลฯ (ดูบทบาทกลุ่มนี้อย่างละเอียดใน ประภาส ปิ่นตบแต่ง 2541; วิเชิด ทวีกุล 2548; เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548)
ความเคลื่อนไหวของกลุ่มประชาชนเป็นการรวมตัวเรียกร้องให้รัฐบาลช่วยแก้ไขปัญหา อาทิเช่น ในกรณีของ นกน. สกยอ. และสมัชชาคนจน นอกจากนี้ก็ยังมีกลุ่มประชาชนเล็กๆ ในท้องถิ่นต่างๆ ที่ได้รับผลกระทบจากการกระทำของรัฐหรือการขยายตัวของทุนอีกเป็นจำนวนมหาศาล ส่วนปัญหาร่วมของกลุ่มต่างๆ คือ ปัญหาดิน น้ำ ป่า แต่พบว่าไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร
หลังปี พ.ศ. 2523 การเคลื่อนไหวทางการเมืองของภาคประชาชนนับว่าเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็วแทนที่ขบวนปฏิวัติด้วยกำลังอาวุธที่เสื่อมสลายไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังจากมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ซึ่งให้สิทธิประชาชนในการจัดตั้งรวมตัว และมีส่วนร่วมทางการเมืองไว้อย่างชัดเจน
แต่สิ่งที่แตกต่างกันอย่างยิ่งระหว่างการเมืองภาคประชาชนกับขบวนการปฏิวัติ คือการเคลื่อนไหวของกลุ่มย่อยที่ค่อนข้างกระจัดกระจาย เป็นไปเองโดยปราศจากศูนย์บัญชาการและมีจุดหมายในการแก้ปัญหาเฉพาะเรื่อง มากกว่าต้องการยึดอำนาจรัฐเพื่อเปลี่ยนแปลงสังคมไปสู่โครงสร้างใหม่ทั้งหมด อาจกล่าวได้ว่าไม่ยินยอมให้รัฐและทุนเป็นฝ่ายกำหนดข้างเดียว ทำให้การเมืองภาคประชาชนเป็นขบวนการประชาธิปไตยที่หัวรุนแรง ในสายตาของภาครัฐ และผู้มีผลประโยชน์แวดล้อม (เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548)
ภาพจาก www.ezytrip.com
แม้ว่าการเมืองภาคประชาชนจะมีแนวคิดใหม่ที่เน้นการจำกัดอำนาจรัฐไปพร้อมกับการมีส่วนร่วมทางการเมืองของฝ่ายประชาชน [ในประเทศไทยแนวคิดนี้มีความชัดเจนหลังจากสงครามกลางเมือง (2516-2519) เป็นส่วนหนึ่งของโลกาภิวัตน์ ในช่วงสี่ทศวรรษสุดท้ายของ ค.ศ. ที่ 20 จำนวนองค์กรประชาสังคมแบบข้ามชาติเพิ่มขึ้นมากกว่าสิบเท่าโดยมีประมาณ 17,000 องค์กร และ (ดู เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548)]
สัมพันธ์กับการเกิดขึ้นขององค์กรพัฒนาเอกชนหรือเอ็นจีโอ มีการเคลื่อนไหวในประเด็นสำคัญ เช่น การพัฒนา ระบบนิเวศ สันติภาพ และสิทธิมนุษยชน แม้ว่าผู้ปฏิบัติงานเอ็นจีโอส่วนใหญ่จะถูกฝึกมาให้เป็นผู้สันทัดเรื่องการเจรจา
แต่บริบทในประเทศไทย ได้ทำให้เขาเหล่านั้นคลุกคลีกับผู้ยากไร้และเห็นปัญหาจากการกระทำจากฝ่ายรัฐและทุน จนออกมาเคลื่อนไหวหรือกลายเป็นแกนนำของการเคลื่อนไหวในการเมืองภาคประชาชนไป ดังกรณี เขื่อนปากมูน สมัชชาคนจน สหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ เป็นต้น
การเคลื่อนไหวอยู่ในลักษณะกระจัดกระจายไม่มีทิศทางเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน สามารถแบ่งกลุ่มการทำงานของเอ็นจีโอได้เป็น แบบสังคมสงเคราะห์ แบบสนับสนุนรัฐบาล และแบบสนับสนุนกระแสทางเลือก หรือมองว่าเอ็นจีโอเป็นเหมือนตำรวจดับเพลิงของทุนนิยม มีการแก้ไขปัญหาเป็นจุดๆ แต่ก็มีการพัฒนาไปสู่การคิดที่เป็นระบบมากขึ้นเป็นลำดับ จนถึงกับวิพากษ์แนวคิดของเอ็นจีโอโดยผู้นำชาวนาว่า “ไม่กล้าแตะโครงสร้างที่เป็นอยู่ ซึ่งสำหรับชาวนาไร้ที่ดินอย่างพวกเขา ไม่น่าจะเป็นทิศทางการเคลื่อนไหวที่ถูกต้อง” (เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548 : 163 – 164)
การเมืองภาคประชาชนเกี่ยวข้องกับพัฒนาการทางการเมือง คือการค้นหาความสมดุลในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคม ซึ่งสามารถเคลื่อนจุดความพอดีได้ตามเงื่อนไขที่เปลี่ยนไป รัฐบาลที่มาจากพรรคการเมืองและการเลือกตั้ง เนื่องจากเป็นตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์ที่ผูกพันอยู่กับนโยบายพัฒนาอันมีมาแต่เดิมภายใต้ระบอบอำนาจนิยม และต่อมายังเป็นตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์ที่เชื่อมโยงกับระบบทุนโลกาภิวัตน์ จึงมีแนวโน้มที่จะคงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมไว้เพียงเท่านี้ แล้วยังต่อยอดให้มีการเปิดโครงสร้างให้เข้าไปยึดกุมอำนาจรัฐโดยตรง (เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548)
อย่างไรก็ตาม แม้กลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) จะมีบทบาทอย่างมากในช่วงกลางทศวรรษที่ 2520 – ต้นทศวรรษที่ 2540 แต่ภายใต้การ “อุปถัมภ์” โดยผ่านนโยบาย “ประชานิยม” ช่วงรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ที่มีหลากหลายรูปแบบ เช่น 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน โครงการ SME ฯลฯ ได้เพิ่มช่องทางให้ประชาชนเข้าถึงทรัพยากรภาครัฐมากขึ้น
ทำให้บทบาทของ NGOs ลดลงอย่างมาก จากเดิมเคยเป็นตัวกลางระหว่างรัฐกับประชาชนไม่สามารถทำได้อีกต่อไป ทำให้พื้นที่ตรงกลางที่ NGOs เคยเป็นตัวประสาน (actor) ที่สำคัญไม่มีประสิทธิภาพพอที่จะต่อรองกับรัฐและทุนได้อีกต่อไป ทำให้ประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ สร้างพื้นที่ทางการเมือง เพื่อใช้ต่อรองกับรัฐและทุนในลักษณะอื่น เช่น ผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับต่างๆ ที่เป็นพื้นที่ทางการเมืองที่สำคัญ รวมถึงการสร้างเครือข่ายผ่าน พอช. สสส. สกว. นักวิชาการ ฯลฯ ซึ่งเครือข่ายองค์กรเหล่านี้ได้เพิ่มบทบาทกลายเป็นพื้นที่ในการต่อรองของประชาชนพื้นที่ต่างๆ มากขึ้น (ชัยพงษ์ สำเนียง 2554)
ความเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจ สังคมในช่วง 2-3 ทศวรรษที่ผ่านมาทำให้เกิด “คนชั้นกลางในชนบท” ที่มีความตื่นตัวทางการเมือง การดำเนินชีวิตของเขาเหล่านั้นมีความสัมพันธ์กับเมืองอย่างแนบแน่นกับเมืองและชนบท ทำให้ความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองทั้งในระดับท้องถิ่น และระดับชาติสร้างผลกระทบไม่มากก็น้อยต่อการดำเนินชีวิตของเขา
“คนชั้นกลางในชนบท” มี “สำนึกทางการเมือง” ที่ต้องการเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง โดยเฉพาะผ่าน “การเลือกตั้ง” เพราะมีผลอย่างสำคัญต่อการกำหนด “นโยบายสาธารณะ” มีผลต่อการดำเนินชีวิตเขาอย่างมาก เขาเหล่านั้นได้เข้าสู่พื้นที่ทางการเมืองในฐานะ “ผู้ประกอบการทางการเมือง” (agency politic) ที่กระตือรือร้น (นิธิ เอียวศรีวงศ์ 2554)
การผลิตในภาคนอกเกษตรกรรมในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมาเป็นการผลิตเพื่อขาย ทำให้คนในภาคการผลิตนั้นๆ สัมพันธ์กับความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง และเศรษฐกิจ ที่ใหญ่กว่าในท้องถิ่นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และระบบความสัมพันธ์แบบเดิม (รวมถึงระบบอุปถัมภ์แบบเดิม) ไม่อาจแก้ไขปัญหาให้คนในสังคมได้อีกแล้ว
การ “ถักทอ” สายใยความสัมพันธ์แบบใหม่ทั้งในระบบอุปถัมภ์ใหม่ ระบบพาณิชย์ ฯลฯ ได้สร้างจินตนาการใหม่ของชาวชนบท หรือที่ Keyes (2553) เสนอว่าเป็น “ชาวบ้านผู้รู้จักโลกกว้าง” (Cosmopolitan villager) เพราะว่าการดำเนินชีวิตของชาวชนบทสัมพันธ์กับเศรษฐกิจมหภาคอย่างแยกไม่ออก
ภาพจาก http://board.trekkingthai.com/
เขาเหล่านั้นบางส่วนเป็นคนงานในนิคมอุตสาหกรรม เป็นแรงงานในโรงงานทอผ้าขนาดเล็ก เป็นแรงงานก่อสร้าง หรือเป็นเกษตรกรปลอดสารพิษ ปลูกข้าวเพื่อขาย ทำสวนลำไย ฯลฯ ซึ่งใช้หมู่บ้านเป็นแต่เพียง “ที่นอน” หรือ “กลับเฉพาะในช่วงเทศกาล” ทำให้เขาเหล่านั้นประสบพบเจอปัญหา และโอกาสของชีวิตนอกหมู่บ้าน ทำให้ “จินตนาการทางการเมือง” ของนักการเมืองท้องถิ่น หรือชาวบ้านที่เลือกแตกต่างจากรุ่นพ่อรุ่นแม่อย่างไม่อาจเทียบกันได้ คนกลุ่มนี้สะท้อนให้เห็นว่าชนบทไทยไม่ได้มีแต่เกษตรกรอย่างที่ใครๆ เข้าใจ (ดูเพิ่มใน จามะรี เชียงทอง 2554)
และพบว่าคนที่มาเล่นการเมืองท้องถิ่นมีความหลากหลาย ทั้งผู้นำตามประเพณี นายทุนน้อย กลุ่มอาชีพอิสระ ข้าราชการเกษียณ ฯลฯ คนกลุ่มนี้สะท้อนให้เห็นความหลากหลายของกลุ่มคนผ่านนักการเมืองท้องถิ่น ที่ฉายภาพให้เห็นกลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลาย ซึ่งแต่ละคนต้องรักษา “พันธะสัญญา” กับประชาชนในท้องถิ่นที่เลือกตนเข้ามาทำงาน เพื่อที่จะได้กลับเข้ามาในการเลือกตั้งครั้งต่อไป
แต่อย่างไรก็ตามแม้ว่า “เขา” เหล่านั้นจะมีความสนใจ “ทางการเมือง” มากน้อยแค่ไหน แต่การเข้าสู่ “การเมืองในระดับนโยบาย” หรือ “ระดับชาติ” ย่อมมีทำนบกีดขวางมหาศาล ทั้งทุน และเครือข่ายฯลฯ ฉะนั้นพื้นที่ที่ “เขา” จะเข้าไปมีส่วนในทาง “การเมือง” ได้ คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับต่างๆ ที่ “เขา” เหล่านั้นพอจะมีศักยภาพในการเข้าไปมีส่วนร่วมได้ ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกลายเป็น “พื้นที่ทางการเมือง” ใหม่ของคนกลุ่มต่างๆ
พื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับต่างๆ จึงเป็น “สนาม” ที่คนชั้นกลางใหม่นี้ใช้ในการขับเคลื่อนเปลี่ยนแปลงสังคมในมิติต่างๆ อย่างไพศาล และไม่เพียงแต่คนกลุ่มใหม่ที่เข้ามาสู่การเมืองท้องถิ่น ที่มีอายุอยู่ในช่วง 30 – 50 ปี และมีการศึกษาที่สูงขึ้นถึงระดับปริญญาตรีถึงร้อยละ 25 มีอาชีพนอกภาคเกษตรกรรมถึง ร้อยละ 50 (กกต. เชียงใหม่ 2555) ท
ทำให้คนกลุ่มนี้เป็นกลุ่มคนที่ไม่ใช่คนกลุ่มเดิมที่มีการผลิตในภาคเกษตรกรรม แต่คนกลุ่มใหม่นี้สัมพันธ์อย่างแนบแน่นกับเศรษฐกิจ และการเมืองในระดับชาติ ที่ล้วนแล้วแต่ส่งผลกระทบไม่มากก็น้อย ตัวอย่างเช่น ถ้าเป็นผู้รับเหมาก่อสร้าง เขาย่อมมีความสัมพันธ์กับความเติบโตของเศรษฐกิจในระดับมหภาค ถ้าเศรษฐกิจมีการเติบโตอย่างต่อเนื่องก็ทำให้เขามีงานทำ และสามารถ “หล่อเลี้ยง” แรงงานในเครือข่ายได้อย่างต่อเนื่อง
หรือแม้แต่การผลิตอุตสาหกรรมในครัวเรือน เช่น การตัดเย็บเสื้อผ้าเองก็สัมพันธ์กับความเติบโตของเศรษฐกิจในระดับมหภาคอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เพราะถ้าเศรษฐกิจซบเซา ยอดการสั่งซื้อย่อมมีปริมาณที่ลดลง และคนในเครือข่ายย่อมขาดรายได้ ฉะนั้นการเติบโตของท้องถิ่นในแง่มุมต่างๆ ย่อมสัมพันธ์กับเศรษฐกิจระดับมหภาคอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
กลุ่มคนที่เข้ามาสู่การเมืองท้องถิ่น มีความเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญ คือ เป็นพื้นที่ที่คนกลุ่มต่างๆ สามารถเข้ามาใช้เพื่อขับเคลื่อน “วาระส่วนตัว” และ “วาระสาธารณะ” ได้อย่างกว้างขวาง พบว่าคนกลุ่มใหม่ เช่น นายทุนน้อยในท้องถิ่น ผู้ประกอบการขนาดเล็ก หรือชนชั้นกลางระดับต่างๆ (ดูเพิ่มใน นิธิ เอียวศรีวงศ์ 2555) ได้เข้ามามีบทบาทใน “สนามการเมืองใหม่” นี้ สะท้อนให้เห็นกลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลาย เพราะการเมือง หรืออำนาจท้องถิ่นในอดีตมักผูกขาดอยู่ในกลุ่มผลประโยชน์แคบๆ
เช่น ตระกูลใหญ่ในพื้นที่ นักเลง พ่อค้าคนกลาง กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน พระ ครู ฯลฯ (ดูเพิ่มใน แอนดรู เทอร์ตัน 2533) ที่เป็นกลุ่มอำนาจในท้องถิ่นเดิม ที่ผูกขาดการเข้าถึงทรัพยากรในท้องถิ่น โดยผูกโยงกับข้าราชการและนักการเมืองระดับชาติ ทำให้เกิด “ระบบอุปถัมภ์ที่ขูดรีด”
แต่ในปัจจุบันความเปลี่ยนแปลงได้เห็นการเข้ามาของ “ผู้ประกอบการขนาดเล็ก” ที่ต่างเป็นคน “ใหม่” ที่เข้ามาสู่สนามการเมืองท้องถิ่นด้วยวัตถุประสงค์ที่ต่างกัน และสร้างสายสัมพันธ์ในหลากหลายเป็นรูปแบบของความเปลี่ยนแปลงในการเมืองท้องถิ่นในระดับที่น่าสนใจ
ไม่เพียงแต่ตัวนักการเมืองท้องถิ่นที่เป็น “คนชั้นกลางในชนบท” หรือ “ผู้ประกอบการขนาดเล็ก” “นายทุนน้อย” แต่ชาวบ้านในชนบทเองก็เป็นผู้ที่มีสำนึกทางการเมือง ที่ต้องการเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางท้องถิ่น รวมถึงการที่เขาได้สัมผัสความเปลี่ยนแปลงในมิติต่างๆ ของการเมืองท้องถิ่น ที่ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงให้ชนบทไทยอย่างไพศาล และเป็นสิ่งที่ไม่อาจได้จาก “รัฐราชการ” ทำให้ประชาชนในท้องถิ่นเกิดความตื่นตัวทางการเมือง และให้ความสำคัญกับการเมืองท้องถิ่นอย่างมาก
“การเมือง” ในสำนึกของคนชั้นใหม่นี้จึงต้อง “เป็นธรรม” “เท่าเทียม” “เข้าถึง” “เป็นพื้นที่เปิด”รวมถึง “ตรวจสอบ ถ่วงดุล” ได้ ทำให้การเมืองในระดับท้องถิ่นเป็นพื้นที่ที่ “ชาวบ้าน” เข้าไป “เล่น” และกำหนดทิศทางได้ เช่นคำพูดที่ว่า “ไม่พอใจเราก็ไม่เลือก ถ้าแพ้ครั้งหน้าก็เลือกใหม่ได้” และนับวันประชาชนยิ่งสร้างองค์กรเครือข่ายในรูปแบบที่หลากหลายและยืดหยุ่นเพื่อต่อรองกับอำนาจรัฐ และอำนาจทุน ภายใต้ “ระบอบประชาธิปไตยแบบเลือกตั้ง” ที่ประชาชนมีอำนาจในการต่อรองเพิ่มมากขึ้นอย่างไพศาล
ในที่นี้อาจสรุปได้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีจุดเด่นที่เหนือกว่าองค์กรที่เป็นทางการอื่นๆ คือ เป็นองค์กรที่มีความใกล้ชิดชาวบ้าน ทำให้มีส่วนอย่างสำคัญที่จะขับเคลื่อน และสนองตอบความต้องการของประชาชน และในหลายปีที่ผ่านมานี้ตัวแทนที่เข้าไปมีบทบาทในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีความหลากหลาย และเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก
การเลือกใช้คนของชาวบ้านและควบคุมตัวแทนเข้าไปทำงานของชาวบ้าน มีความสลับซับซ้อนอยู่ภายใต้เงื่อนไขความสัมพันธ์ในหลายๆ มิติ เช่น ความสัมพันธ์เชิงเครือญาติ พวกพ้องเพื่อนฝูง ลูกน้อง-นาย เป็นต้น การเลือกตัวแทนของชาวบ้านสามารถกำหนด และควบคุมคนเหล่านั้นได้ในระดับหนึ่ง
การเข้าใจการเมืองของชาวบ้านจะเป็นการทำลายมายาคติ ที่ว่า “ชาวบ้านถูกซื้อ หรือ โง่ จน เจ็บ เลือกคนไม่เป็น” การเมืองของชาวบ้านในที่นี้จะเป็นเครื่องชี้วัดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะสามารถพัฒนาเป็นที่พึ่งของประชาชนได้หรือไม่ในอนาคตต่อไปข้างหน้า
การเปลี่ยนแปลงขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นพื้นที่ของประชาชนเกิดภายใต้ความเปลี่ยนแปลง 2 มิติ โดยในมิติแรก เป็นการขับเคลื่อนและเติบโตของภาคประชาชนที่มีมาอย่างต่อเนื่อง ต้องการปกครองตนเอง อาทิเช่น การรณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นต้น (ธเนศวร์ เจริญเมือง 2536)
มิติที่สอง นำมาสู่การเรียกร้องให้แก้ไขกฎหมายเพื่อกระจายอำนาจ ส่งผลให้มีการกำหนดเป็นนโยบายของพรรคการเมืองเพื่อใช้หาเสียงในช่วงกลางทศวรรษที่ 2530 แม้ไม่ประสบผลสำเร็จ แต่ก็ทำให้มีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และมีอิสระในการกำหนดนโยบาย เป็นความสำเร็จอีกก้าวหนึ่งของการกระจายอำนาจ (นันทวัฒน์ บรมานันท์ 2549)
นำมาสู่การแก้ไข ปรับเปลี่ยนกฎหมายในภายหลังอีกหลายฉบับ ซึ่งเป็นปฏิสัมพันธ์ระหว่างการขับเคลื่อนของภาคประชาชน ที่ส่งผลต่อการแก้ไขกฎหมายเพื่อให้สอดรับกับบริบท และเหตุการณ์ พื้นที่ทางการเมืองผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเกิดขึ้นได้จาก 2 ปัจจัยข้างต้น เอาไว้ต่อคราวหน้าค่อยมาต่อกันครับ
สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ ม.เชียงใหม่
พื้นทางการเมืองของประชาชนขององค์กรกึ่ง: องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นองค์กรทางการ (รัฐ) ที่ปกครองโดยคนที่ไม่เป็นทางการรัฐ (ตอนที่ 2)
ครั้งที่แล้วผมพูดถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแง่โครงสร้างที่มีการปรับเปลี่ยนไปมาอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้ รวมถึงทำให้องค์กรของรัฐอยู่ในสถานะองคาพยพของประชาชนในท้องถิ่น ที่มีสิทธิที่จะเข้าเป็นผู้บริหารและผู้เลือก ซึ่งสร้างอำนาจต่อรองให้ประชาชนในท้องถิ่นในการกำหนดทิศทางขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ในที่นี้ผมจะกล่าวถึงมิติของการเปลี่ยนผ่านขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีพัฒนาการเนื่องด้วยความเปลี่ยนแปลของสังคม หรือการเมืองภาคประชาชน ที่เข้ามาเป็นองค์ประกอบหนึ่งที่เข้ามามีส่วนในการต่อรองและสร้างพื้นที่ผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
การเคลื่อนไหวภาคประชาชนเพื่อสร้างพื้นที่ทางการเมือง
ความเปลี่ยนแปลงของสังคมไทยมีมาอย่างต่อเนื่องก่อนทศวรรษที่ 2540 ทั้งทางด้านเศรษฐกิจที่ผู้คนพึ่งพาระบบเศรษฐกิจนอกภาคการเกษตรมากขึ้น เราเห็นได้จากการเติบโตของภาคอุตสาหกรรม ภาคการส่งออกที่ผลิตผลทางการเกษตรมีมูลค่าการส่งออกน้อยกว่าภาคอุตสาหกรรม เกิดคนชั้นกลางทั้งในเมืองและชนบทอย่างกว้างขวาง ระบบราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไม่สามารถสนองตอบความเปลี่ยนแปลงได้ ไม่สามารถให้บริการประชาชนได้อย่างทั่วถึง
ทำให้มีการเรียกร้อง “การปกครองตนเอง” เช่น เสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด มีการเคลื่อนไหวของภาคประชาชน เช่น สมัชชาคนจน สมาพันธ์เกษตรกรรายย่อยภาคเหนือ กลุ่มอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติชนิดต่างๆ เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางในการสะท้อนปัญหา และแสวงหาหนทางในการแก้ไขปัญหาทำให้ภาคประชาชนเข้มแข็ง และมีสำนึกของความเป็นพลเมืองมากขึ้น (ประภาส ปิ่นตบแต่ง 2541; เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548) มีความต้องการ “ปกครองตนเอง” จัดการแก้ไขปัญหาของตนเองในระดับท้องถิ่น เพื่อให้คนในท้องถิ่นที่เข้าใจปัญหาเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารและกำหนดทิศทางของท้องถิ่น
ในที่นี้ผมจะกล่าวถึงมิติของการเปลี่ยนผ่านขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีพัฒนาการเนื่องด้วยความเปลี่ยนแปลของสังคม หรือการเมืองภาคประชาชน ที่เข้ามาเป็นองค์ประกอบหนึ่งที่เข้ามามีส่วนในการต่อรองและสร้างพื้นที่ผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
การเคลื่อนไหวภาคประชาชนเพื่อสร้างพื้นที่ทางการเมือง
ความเปลี่ยนแปลงของสังคมไทยมีมาอย่างต่อเนื่องก่อนทศวรรษที่ 2540 ทั้งทางด้านเศรษฐกิจที่ผู้คนพึ่งพาระบบเศรษฐกิจนอกภาคการเกษตรมากขึ้น เราเห็นได้จากการเติบโตของภาคอุตสาหกรรม ภาคการส่งออกที่ผลิตผลทางการเกษตรมีมูลค่าการส่งออกน้อยกว่าภาคอุตสาหกรรม เกิดคนชั้นกลางทั้งในเมืองและชนบทอย่างกว้างขวาง ระบบราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไม่สามารถสนองตอบความเปลี่ยนแปลงได้ ไม่สามารถให้บริการประชาชนได้อย่างทั่วถึง
ทำให้มีการเรียกร้อง “การปกครองตนเอง” เช่น เสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด มีการเคลื่อนไหวของภาคประชาชน เช่น สมัชชาคนจน สมาพันธ์เกษตรกรรายย่อยภาคเหนือ กลุ่มอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติชนิดต่างๆ เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางในการสะท้อนปัญหา และแสวงหาหนทางในการแก้ไขปัญหาทำให้ภาคประชาชนเข้มแข็ง และมีสำนึกของความเป็นพลเมืองมากขึ้น (ประภาส ปิ่นตบแต่ง 2541; เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548) มีความต้องการ “ปกครองตนเอง” จัดการแก้ไขปัญหาของตนเองในระดับท้องถิ่น เพื่อให้คนในท้องถิ่นที่เข้าใจปัญหาเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารและกำหนดทิศทางของท้องถิ่น
แม้ว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยจะล้มลุกคลุกคลานมาหลายครั้ง (ดูเพิ่มในบทที่ 2) ความเปลี่ยนแปลงของสังคม และการปรับโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับต่างๆ ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรที่มีความใกล้ชิดประชาชน และผลการกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ส่งผลกระทบต่อการดำเนินชีวิตของประชาชนทั้งทางตรงและทางอ้อม และทำให้ประชาชนต้องเข้าไปมีส่วนร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง และมีแนวโน้มที่ประชาชนจะเข้าไปกำหนดทิศทางขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มากขึ้นเป็นลำดับ (ดูเพิ่มใน เอนก เหล่าธรรมทัศน์ 2552ก; 2552ค)
ตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมาภายใต้ “วาทกรรมการพัฒนา” ได้ทำให้เกิดช่องว่างของชนบทกับเมืองมากขึ้น ซึ่งเมืองกลายเป็นศูนย์กลางการพัฒนาในทุกๆ ด้าน ส่วนชนบทเป็นแหล่งรองรับการพัฒนาของเมือง มีการ “ดูด” ใช้ทรัพยากร เช่น ดิน น้ำ ป่า คน ฯลฯ จากชนบทสู่เมือง ทำให้ชนบทหลุดลอยจากการพัฒนา ที่สำคัญของการกระจายของทรัพยากรที่เมืองได้มากกว่าเมืองชายขอบหรือชนบท รวมถึงเมืองมีแรงดึงดูดด้านแรงงานทำให้มีการอพยพผู้คนจากชนบทเข้าสู่เมืองเป็นจำนวนมาก
ทรัพยากรดิน น้ำ ป่า ถือว่าเป็นปัจจัยการผลิตที่สำคัญของการทำเกษตรกรรม และส่งผลกระทบต่อชีวิตของประชาชนเป็นจำนวนมาก ตั้งแต่ทศวรรษที่ 2500 เป็นต้นมามีการแย่งชิงทรัพยากรจากรัฐ และกลุ่มทุน ทำให้ทรัพยากรจำนวนมากหลุดลอยจากชาวบ้าน ชาวบ้านกลายเป็นชาวนาไร่ที่ดิน หรือมีน้อยจนไม่สามารถทำกินให้คุ้มทุนได้
รวมถึงทรัพยากร “ส่วนร่วม” (Common property) เช่น ป่าไม้ ได้ถูกรัฐยึดครอง และสงวนหวงห้ามไม่ให้ประชาชนได้เข้าไปเป็นเจ้าของ และเกิดปัญหาคนกับป่าเรื่อยมาจนถึงปัจจุบันและมีแนวโน้มการแย่งชิงทรัพยากรในปัจจุบันยิ่งมีความรุ่นแรงเพิ่มขึ้น เนื่องจากการขยายตัวของทุน รัฐ และประชากร (ชัยพงษ์ สำเนียง 2554: กำลังจะพิมพ์เผยแพร่ในหนังสือเกษียณอายุราชการ ศ.ดร.สรัสวดี อ๋องสกุล)
ช่องว่างของการเข้าถึงทรัพยากรของคนกลุ่มต่างจะมีความเลื่อมล้ำเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ รวมถึงช่องว่างของนโยบายรัฐที่เอื้อต่อกลุ่มคนที่มีทุน และการศึกษา ทำให้ “ชนบท” กับ “เมือง” แตกต่างกันอย่างไพศาล (ชัยพงษ์ สำเนียง 2556)
ทำให้คนหลากหลายกลุ่มเห็นความไม่เท่าเทียมและความไม่เป็นธรรมในสังคมในหลายหลายมิติทำให้เกิดการต่อสู้เรียกร้อง และที่สำคัญคือ การต่อสู้ในเรื่องการเข้าถึงทรัพยากร เช่น ที่ดิน ป่าไม้ ฯลฯ ซึ่งเป็นฐานทรัพยากรที่สำคัญของการผลิต จากการศึกษาของกนกศักดิ์ แก้วเทพ (2530 : 22-23) พบว่า “มีเกษตรกรที่ต้องสูญเสียที่ดินทำกินในช่วงปี พ.ศ. 2502-2509 จำนวน 172,869 ไร่ จากโฉนดที่ดินจำนวน 7,016 แปลง คิดเป็นมูลค่าในขณะนั้น 347.3 ล้านบาท
ซึ่งส่วนใหญ่เกิดจากการขายฝากและการจำนอง และมีอัตราการเพิ่มขึ้นประชากรจำนวนมากทำให้ที่ดินไม่เพียงพอต่อการผลิต และการถือครองที่ดินมีขนาดเล็กลง ทำให้การผลิตไม่เพียงพอ (ดูเพิ่มใน อานันท์ กาญจนพันธุ์ 2547; จามะรี เชียงทอง 2530, 2554ข) และต้องออกไปรับจ้างหรือแสวงหาทางเลือกอื่นๆ เพื่อให้สามารถดำรงชีวิตได้
การต่อสู้เรียกร้องการเข้าถึงทรัพยากรอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรมมีมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ยุค 14 ตุลาคม 2516 ที่เป็นยุคของความเบ่งบานของประชาธิปไตย เกิดจากความเดือดร้อนของเกษตรกร ชาวนา ชาวไร่ ทีมีมาอย่างต่อเนื่องในนาม “สมาพันธ์ชาวนาชาวไร่แห่งประเทศไทย” แต่ไม่ได้รับการแก้ไขจากรัฐบาลเท่าที่ควร
ความคับแค้นอย่างไม่เป็นธรรมในการเข้าถึงทรัพยากรเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องและเกิดขบวนการเคลื่อนไหวของเกษตรกรกลุ่มต่าง ๆ เพื่อเรียกร้องให้ภาครัฐแก้ไข เพราะปัญหาของเกษตรกรมิใช่ปัญหาของ “ปัจเจก” แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ที่ไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากรได้อย่างเท่าเทียม ขบวนการเคลื่อนไหว เช่น เครือข่ายเกษตรกรภาคเหนือ (คกน.) สมัชชาคนจน สหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ สมัชชาชาวนาชาวไร่ภาคอีสาน สมาพันธ์ชาวประมงพื้นบ้านภาคใต้ เครือข่ายสลัม 4 ภาค เครือข่ายเกษตรกรรมทางเลือก และเครือข่ายปฏิรูปที่ดินเพื่อคนจนภาคใต้ ฯลฯ (ดูบทบาทกลุ่มนี้อย่างละเอียดใน ประภาส ปิ่นตบแต่ง 2541; วิเชิด ทวีกุล 2548; เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548)
ความเคลื่อนไหวของกลุ่มประชาชนเป็นการรวมตัวเรียกร้องให้รัฐบาลช่วยแก้ไขปัญหา อาทิเช่น ในกรณีของ นกน. สกยอ. และสมัชชาคนจน นอกจากนี้ก็ยังมีกลุ่มประชาชนเล็กๆ ในท้องถิ่นต่างๆ ที่ได้รับผลกระทบจากการกระทำของรัฐหรือการขยายตัวของทุนอีกเป็นจำนวนมหาศาล ส่วนปัญหาร่วมของกลุ่มต่างๆ คือ ปัญหาดิน น้ำ ป่า แต่พบว่าไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควร
หลังปี พ.ศ. 2523 การเคลื่อนไหวทางการเมืองของภาคประชาชนนับว่าเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็วแทนที่ขบวนปฏิวัติด้วยกำลังอาวุธที่เสื่อมสลายไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังจากมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ซึ่งให้สิทธิประชาชนในการจัดตั้งรวมตัว และมีส่วนร่วมทางการเมืองไว้อย่างชัดเจน
แต่สิ่งที่แตกต่างกันอย่างยิ่งระหว่างการเมืองภาคประชาชนกับขบวนการปฏิวัติ คือการเคลื่อนไหวของกลุ่มย่อยที่ค่อนข้างกระจัดกระจาย เป็นไปเองโดยปราศจากศูนย์บัญชาการและมีจุดหมายในการแก้ปัญหาเฉพาะเรื่อง มากกว่าต้องการยึดอำนาจรัฐเพื่อเปลี่ยนแปลงสังคมไปสู่โครงสร้างใหม่ทั้งหมด อาจกล่าวได้ว่าไม่ยินยอมให้รัฐและทุนเป็นฝ่ายกำหนดข้างเดียว ทำให้การเมืองภาคประชาชนเป็นขบวนการประชาธิปไตยที่หัวรุนแรง ในสายตาของภาครัฐ และผู้มีผลประโยชน์แวดล้อม (เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548)
ภาพจาก www.ezytrip.com
แม้ว่าการเมืองภาคประชาชนจะมีแนวคิดใหม่ที่เน้นการจำกัดอำนาจรัฐไปพร้อมกับการมีส่วนร่วมทางการเมืองของฝ่ายประชาชน [ในประเทศไทยแนวคิดนี้มีความชัดเจนหลังจากสงครามกลางเมือง (2516-2519) เป็นส่วนหนึ่งของโลกาภิวัตน์ ในช่วงสี่ทศวรรษสุดท้ายของ ค.ศ. ที่ 20 จำนวนองค์กรประชาสังคมแบบข้ามชาติเพิ่มขึ้นมากกว่าสิบเท่าโดยมีประมาณ 17,000 องค์กร และ (ดู เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548)]
สัมพันธ์กับการเกิดขึ้นขององค์กรพัฒนาเอกชนหรือเอ็นจีโอ มีการเคลื่อนไหวในประเด็นสำคัญ เช่น การพัฒนา ระบบนิเวศ สันติภาพ และสิทธิมนุษยชน แม้ว่าผู้ปฏิบัติงานเอ็นจีโอส่วนใหญ่จะถูกฝึกมาให้เป็นผู้สันทัดเรื่องการเจรจา
แต่บริบทในประเทศไทย ได้ทำให้เขาเหล่านั้นคลุกคลีกับผู้ยากไร้และเห็นปัญหาจากการกระทำจากฝ่ายรัฐและทุน จนออกมาเคลื่อนไหวหรือกลายเป็นแกนนำของการเคลื่อนไหวในการเมืองภาคประชาชนไป ดังกรณี เขื่อนปากมูน สมัชชาคนจน สหพันธ์เกษตรกรภาคเหนือ เป็นต้น
การเคลื่อนไหวอยู่ในลักษณะกระจัดกระจายไม่มีทิศทางเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน สามารถแบ่งกลุ่มการทำงานของเอ็นจีโอได้เป็น แบบสังคมสงเคราะห์ แบบสนับสนุนรัฐบาล และแบบสนับสนุนกระแสทางเลือก หรือมองว่าเอ็นจีโอเป็นเหมือนตำรวจดับเพลิงของทุนนิยม มีการแก้ไขปัญหาเป็นจุดๆ แต่ก็มีการพัฒนาไปสู่การคิดที่เป็นระบบมากขึ้นเป็นลำดับ จนถึงกับวิพากษ์แนวคิดของเอ็นจีโอโดยผู้นำชาวนาว่า “ไม่กล้าแตะโครงสร้างที่เป็นอยู่ ซึ่งสำหรับชาวนาไร้ที่ดินอย่างพวกเขา ไม่น่าจะเป็นทิศทางการเคลื่อนไหวที่ถูกต้อง” (เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548 : 163 – 164)
การเมืองภาคประชาชนเกี่ยวข้องกับพัฒนาการทางการเมือง คือการค้นหาความสมดุลในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคม ซึ่งสามารถเคลื่อนจุดความพอดีได้ตามเงื่อนไขที่เปลี่ยนไป รัฐบาลที่มาจากพรรคการเมืองและการเลือกตั้ง เนื่องจากเป็นตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์ที่ผูกพันอยู่กับนโยบายพัฒนาอันมีมาแต่เดิมภายใต้ระบอบอำนาจนิยม และต่อมายังเป็นตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์ที่เชื่อมโยงกับระบบทุนโลกาภิวัตน์ จึงมีแนวโน้มที่จะคงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมไว้เพียงเท่านี้ แล้วยังต่อยอดให้มีการเปิดโครงสร้างให้เข้าไปยึดกุมอำนาจรัฐโดยตรง (เสกสรรค์ ประเสริฐกุล 2548)
อย่างไรก็ตาม แม้กลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) จะมีบทบาทอย่างมากในช่วงกลางทศวรรษที่ 2520 – ต้นทศวรรษที่ 2540 แต่ภายใต้การ “อุปถัมภ์” โดยผ่านนโยบาย “ประชานิยม” ช่วงรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ที่มีหลากหลายรูปแบบ เช่น 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน โครงการ SME ฯลฯ ได้เพิ่มช่องทางให้ประชาชนเข้าถึงทรัพยากรภาครัฐมากขึ้น
ทำให้บทบาทของ NGOs ลดลงอย่างมาก จากเดิมเคยเป็นตัวกลางระหว่างรัฐกับประชาชนไม่สามารถทำได้อีกต่อไป ทำให้พื้นที่ตรงกลางที่ NGOs เคยเป็นตัวประสาน (actor) ที่สำคัญไม่มีประสิทธิภาพพอที่จะต่อรองกับรัฐและทุนได้อีกต่อไป ทำให้ประชาชนในท้องถิ่นต่างๆ สร้างพื้นที่ทางการเมือง เพื่อใช้ต่อรองกับรัฐและทุนในลักษณะอื่น เช่น ผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับต่างๆ ที่เป็นพื้นที่ทางการเมืองที่สำคัญ รวมถึงการสร้างเครือข่ายผ่าน พอช. สสส. สกว. นักวิชาการ ฯลฯ ซึ่งเครือข่ายองค์กรเหล่านี้ได้เพิ่มบทบาทกลายเป็นพื้นที่ในการต่อรองของประชาชนพื้นที่ต่างๆ มากขึ้น (ชัยพงษ์ สำเนียง 2554)
ความเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจ สังคมในช่วง 2-3 ทศวรรษที่ผ่านมาทำให้เกิด “คนชั้นกลางในชนบท” ที่มีความตื่นตัวทางการเมือง การดำเนินชีวิตของเขาเหล่านั้นมีความสัมพันธ์กับเมืองอย่างแนบแน่นกับเมืองและชนบท ทำให้ความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองทั้งในระดับท้องถิ่น และระดับชาติสร้างผลกระทบไม่มากก็น้อยต่อการดำเนินชีวิตของเขา
“คนชั้นกลางในชนบท” มี “สำนึกทางการเมือง” ที่ต้องการเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง โดยเฉพาะผ่าน “การเลือกตั้ง” เพราะมีผลอย่างสำคัญต่อการกำหนด “นโยบายสาธารณะ” มีผลต่อการดำเนินชีวิตเขาอย่างมาก เขาเหล่านั้นได้เข้าสู่พื้นที่ทางการเมืองในฐานะ “ผู้ประกอบการทางการเมือง” (agency politic) ที่กระตือรือร้น (นิธิ เอียวศรีวงศ์ 2554)
การผลิตในภาคนอกเกษตรกรรมในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมาเป็นการผลิตเพื่อขาย ทำให้คนในภาคการผลิตนั้นๆ สัมพันธ์กับความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง และเศรษฐกิจ ที่ใหญ่กว่าในท้องถิ่นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ และระบบความสัมพันธ์แบบเดิม (รวมถึงระบบอุปถัมภ์แบบเดิม) ไม่อาจแก้ไขปัญหาให้คนในสังคมได้อีกแล้ว
การ “ถักทอ” สายใยความสัมพันธ์แบบใหม่ทั้งในระบบอุปถัมภ์ใหม่ ระบบพาณิชย์ ฯลฯ ได้สร้างจินตนาการใหม่ของชาวชนบท หรือที่ Keyes (2553) เสนอว่าเป็น “ชาวบ้านผู้รู้จักโลกกว้าง” (Cosmopolitan villager) เพราะว่าการดำเนินชีวิตของชาวชนบทสัมพันธ์กับเศรษฐกิจมหภาคอย่างแยกไม่ออก
ภาพจาก http://board.trekkingthai.com/
เขาเหล่านั้นบางส่วนเป็นคนงานในนิคมอุตสาหกรรม เป็นแรงงานในโรงงานทอผ้าขนาดเล็ก เป็นแรงงานก่อสร้าง หรือเป็นเกษตรกรปลอดสารพิษ ปลูกข้าวเพื่อขาย ทำสวนลำไย ฯลฯ ซึ่งใช้หมู่บ้านเป็นแต่เพียง “ที่นอน” หรือ “กลับเฉพาะในช่วงเทศกาล” ทำให้เขาเหล่านั้นประสบพบเจอปัญหา และโอกาสของชีวิตนอกหมู่บ้าน ทำให้ “จินตนาการทางการเมือง” ของนักการเมืองท้องถิ่น หรือชาวบ้านที่เลือกแตกต่างจากรุ่นพ่อรุ่นแม่อย่างไม่อาจเทียบกันได้ คนกลุ่มนี้สะท้อนให้เห็นว่าชนบทไทยไม่ได้มีแต่เกษตรกรอย่างที่ใครๆ เข้าใจ (ดูเพิ่มใน จามะรี เชียงทอง 2554)
และพบว่าคนที่มาเล่นการเมืองท้องถิ่นมีความหลากหลาย ทั้งผู้นำตามประเพณี นายทุนน้อย กลุ่มอาชีพอิสระ ข้าราชการเกษียณ ฯลฯ คนกลุ่มนี้สะท้อนให้เห็นความหลากหลายของกลุ่มคนผ่านนักการเมืองท้องถิ่น ที่ฉายภาพให้เห็นกลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลาย ซึ่งแต่ละคนต้องรักษา “พันธะสัญญา” กับประชาชนในท้องถิ่นที่เลือกตนเข้ามาทำงาน เพื่อที่จะได้กลับเข้ามาในการเลือกตั้งครั้งต่อไป
แต่อย่างไรก็ตามแม้ว่า “เขา” เหล่านั้นจะมีความสนใจ “ทางการเมือง” มากน้อยแค่ไหน แต่การเข้าสู่ “การเมืองในระดับนโยบาย” หรือ “ระดับชาติ” ย่อมมีทำนบกีดขวางมหาศาล ทั้งทุน และเครือข่ายฯลฯ ฉะนั้นพื้นที่ที่ “เขา” จะเข้าไปมีส่วนในทาง “การเมือง” ได้ คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับต่างๆ ที่ “เขา” เหล่านั้นพอจะมีศักยภาพในการเข้าไปมีส่วนร่วมได้ ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกลายเป็น “พื้นที่ทางการเมือง” ใหม่ของคนกลุ่มต่างๆ
พื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับต่างๆ จึงเป็น “สนาม” ที่คนชั้นกลางใหม่นี้ใช้ในการขับเคลื่อนเปลี่ยนแปลงสังคมในมิติต่างๆ อย่างไพศาล และไม่เพียงแต่คนกลุ่มใหม่ที่เข้ามาสู่การเมืองท้องถิ่น ที่มีอายุอยู่ในช่วง 30 – 50 ปี และมีการศึกษาที่สูงขึ้นถึงระดับปริญญาตรีถึงร้อยละ 25 มีอาชีพนอกภาคเกษตรกรรมถึง ร้อยละ 50 (กกต. เชียงใหม่ 2555) ท
ทำให้คนกลุ่มนี้เป็นกลุ่มคนที่ไม่ใช่คนกลุ่มเดิมที่มีการผลิตในภาคเกษตรกรรม แต่คนกลุ่มใหม่นี้สัมพันธ์อย่างแนบแน่นกับเศรษฐกิจ และการเมืองในระดับชาติ ที่ล้วนแล้วแต่ส่งผลกระทบไม่มากก็น้อย ตัวอย่างเช่น ถ้าเป็นผู้รับเหมาก่อสร้าง เขาย่อมมีความสัมพันธ์กับความเติบโตของเศรษฐกิจในระดับมหภาค ถ้าเศรษฐกิจมีการเติบโตอย่างต่อเนื่องก็ทำให้เขามีงานทำ และสามารถ “หล่อเลี้ยง” แรงงานในเครือข่ายได้อย่างต่อเนื่อง
หรือแม้แต่การผลิตอุตสาหกรรมในครัวเรือน เช่น การตัดเย็บเสื้อผ้าเองก็สัมพันธ์กับความเติบโตของเศรษฐกิจในระดับมหภาคอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เพราะถ้าเศรษฐกิจซบเซา ยอดการสั่งซื้อย่อมมีปริมาณที่ลดลง และคนในเครือข่ายย่อมขาดรายได้ ฉะนั้นการเติบโตของท้องถิ่นในแง่มุมต่างๆ ย่อมสัมพันธ์กับเศรษฐกิจระดับมหภาคอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
กลุ่มคนที่เข้ามาสู่การเมืองท้องถิ่น มีความเปลี่ยนแปลงอย่างสำคัญ คือ เป็นพื้นที่ที่คนกลุ่มต่างๆ สามารถเข้ามาใช้เพื่อขับเคลื่อน “วาระส่วนตัว” และ “วาระสาธารณะ” ได้อย่างกว้างขวาง พบว่าคนกลุ่มใหม่ เช่น นายทุนน้อยในท้องถิ่น ผู้ประกอบการขนาดเล็ก หรือชนชั้นกลางระดับต่างๆ (ดูเพิ่มใน นิธิ เอียวศรีวงศ์ 2555) ได้เข้ามามีบทบาทใน “สนามการเมืองใหม่” นี้ สะท้อนให้เห็นกลุ่มผลประโยชน์ที่หลากหลาย เพราะการเมือง หรืออำนาจท้องถิ่นในอดีตมักผูกขาดอยู่ในกลุ่มผลประโยชน์แคบๆ
เช่น ตระกูลใหญ่ในพื้นที่ นักเลง พ่อค้าคนกลาง กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน พระ ครู ฯลฯ (ดูเพิ่มใน แอนดรู เทอร์ตัน 2533) ที่เป็นกลุ่มอำนาจในท้องถิ่นเดิม ที่ผูกขาดการเข้าถึงทรัพยากรในท้องถิ่น โดยผูกโยงกับข้าราชการและนักการเมืองระดับชาติ ทำให้เกิด “ระบบอุปถัมภ์ที่ขูดรีด”
แต่ในปัจจุบันความเปลี่ยนแปลงได้เห็นการเข้ามาของ “ผู้ประกอบการขนาดเล็ก” ที่ต่างเป็นคน “ใหม่” ที่เข้ามาสู่สนามการเมืองท้องถิ่นด้วยวัตถุประสงค์ที่ต่างกัน และสร้างสายสัมพันธ์ในหลากหลายเป็นรูปแบบของความเปลี่ยนแปลงในการเมืองท้องถิ่นในระดับที่น่าสนใจ
ไม่เพียงแต่ตัวนักการเมืองท้องถิ่นที่เป็น “คนชั้นกลางในชนบท” หรือ “ผู้ประกอบการขนาดเล็ก” “นายทุนน้อย” แต่ชาวบ้านในชนบทเองก็เป็นผู้ที่มีสำนึกทางการเมือง ที่ต้องการเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางท้องถิ่น รวมถึงการที่เขาได้สัมผัสความเปลี่ยนแปลงในมิติต่างๆ ของการเมืองท้องถิ่น ที่ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงให้ชนบทไทยอย่างไพศาล และเป็นสิ่งที่ไม่อาจได้จาก “รัฐราชการ” ทำให้ประชาชนในท้องถิ่นเกิดความตื่นตัวทางการเมือง และให้ความสำคัญกับการเมืองท้องถิ่นอย่างมาก
“การเมือง” ในสำนึกของคนชั้นใหม่นี้จึงต้อง “เป็นธรรม” “เท่าเทียม” “เข้าถึง” “เป็นพื้นที่เปิด”รวมถึง “ตรวจสอบ ถ่วงดุล” ได้ ทำให้การเมืองในระดับท้องถิ่นเป็นพื้นที่ที่ “ชาวบ้าน” เข้าไป “เล่น” และกำหนดทิศทางได้ เช่นคำพูดที่ว่า “ไม่พอใจเราก็ไม่เลือก ถ้าแพ้ครั้งหน้าก็เลือกใหม่ได้” และนับวันประชาชนยิ่งสร้างองค์กรเครือข่ายในรูปแบบที่หลากหลายและยืดหยุ่นเพื่อต่อรองกับอำนาจรัฐ และอำนาจทุน ภายใต้ “ระบอบประชาธิปไตยแบบเลือกตั้ง” ที่ประชาชนมีอำนาจในการต่อรองเพิ่มมากขึ้นอย่างไพศาล
ในที่นี้อาจสรุปได้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีจุดเด่นที่เหนือกว่าองค์กรที่เป็นทางการอื่นๆ คือ เป็นองค์กรที่มีความใกล้ชิดชาวบ้าน ทำให้มีส่วนอย่างสำคัญที่จะขับเคลื่อน และสนองตอบความต้องการของประชาชน และในหลายปีที่ผ่านมานี้ตัวแทนที่เข้าไปมีบทบาทในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีความหลากหลาย และเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก
การเลือกใช้คนของชาวบ้านและควบคุมตัวแทนเข้าไปทำงานของชาวบ้าน มีความสลับซับซ้อนอยู่ภายใต้เงื่อนไขความสัมพันธ์ในหลายๆ มิติ เช่น ความสัมพันธ์เชิงเครือญาติ พวกพ้องเพื่อนฝูง ลูกน้อง-นาย เป็นต้น การเลือกตัวแทนของชาวบ้านสามารถกำหนด และควบคุมคนเหล่านั้นได้ในระดับหนึ่ง
การเข้าใจการเมืองของชาวบ้านจะเป็นการทำลายมายาคติ ที่ว่า “ชาวบ้านถูกซื้อ หรือ โง่ จน เจ็บ เลือกคนไม่เป็น” การเมืองของชาวบ้านในที่นี้จะเป็นเครื่องชี้วัดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะสามารถพัฒนาเป็นที่พึ่งของประชาชนได้หรือไม่ในอนาคตต่อไปข้างหน้า
การเปลี่ยนแปลงขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นพื้นที่ของประชาชนเกิดภายใต้ความเปลี่ยนแปลง 2 มิติ โดยในมิติแรก เป็นการขับเคลื่อนและเติบโตของภาคประชาชนที่มีมาอย่างต่อเนื่อง ต้องการปกครองตนเอง อาทิเช่น การรณรงค์ให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นต้น (ธเนศวร์ เจริญเมือง 2536)
มิติที่สอง นำมาสู่การเรียกร้องให้แก้ไขกฎหมายเพื่อกระจายอำนาจ ส่งผลให้มีการกำหนดเป็นนโยบายของพรรคการเมืองเพื่อใช้หาเสียงในช่วงกลางทศวรรษที่ 2530 แม้ไม่ประสบผลสำเร็จ แต่ก็ทำให้มีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และมีอิสระในการกำหนดนโยบาย เป็นความสำเร็จอีกก้าวหนึ่งของการกระจายอำนาจ (นันทวัฒน์ บรมานันท์ 2549)
นำมาสู่การแก้ไข ปรับเปลี่ยนกฎหมายในภายหลังอีกหลายฉบับ ซึ่งเป็นปฏิสัมพันธ์ระหว่างการขับเคลื่อนของภาคประชาชน ที่ส่งผลต่อการแก้ไขกฎหมายเพื่อให้สอดรับกับบริบท และเหตุการณ์ พื้นที่ทางการเมืองผ่านองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเกิดขึ้นได้จาก 2 ปัจจัยข้างต้น เอาไว้ต่อคราวหน้าค่อยมาต่อกันครับ
ที่มา.Siam Intelligence Unit
-----------------------------------------------------
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น