วาทกรรมอำพราง : ปัญหาผู้ใหญ่บ้าน (กำนันสไตล์) อำมาตย์ หรือทาสประชาชน !!?

โดย. ชัยพงษ์ สำเนียง สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ ม.เชียงใหม่

ชื่อบทความเดิม “พัฒนาการการปกครองท้องที่ไทย: ผ่านความเปลี่ยนแปลงของผู้ใหญ่บ้าน กำนัน อำมาตย์หรือทาสประชาชน

ในปี พ.ศ.2435 (ร.ศ. 111) รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้มีการจัดการปกครองระดับหมู่บ้านขึ้นใหม่ ท่านทรงเล็งเห็นว่าการปกครองระดับนี้มีความจำเป็น และสำคัญยิ่งในการบริหารราชการแผ่นดิน เนื่องจากเป็นหน่วยการปกครองที่ใกล้ชิดกับราษฎรมากที่สุด โดยทรงพระกรุณาโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้หลวงเทศาจิตวิจารณ์ (เส็ง วิริยศิริ) ไปทดลองจัดตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านขึ้นที่บ้านเกาะบางปะอิน อำเภอบางปะอิน จังหวัดพระนครศรีอยุธยาโดยให้ราษฎรพิจารณาเลือก ผู้ใหญ่บ้านแล้วให้ผู้ใหญ่บ้านเลือกให้เป็นกำนันกันเอง ทรงให้มีการทดลองจัดระเบียบการปกครองตำบล หมู่บ้าน

โดยให้ราษฎรเลือกผู้ใหญ่บ้านกันเองแทนการแต่งตั้ง กำหนดหน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยในท้องที่ การป้องกันโจรผู้ร้าย ตลอดจนช่วยเก็บภาษีอากร ซึ่งก็ประสบผลสำเร็จด้วยดี มีการวางรูปแบบการปกครองระดับหมู่บ้าน ตำบลเรียกว่า “การปกครองท้องที่” อย่างเป็นทางการขึ้นเป็นส่วนหนึ่งของการปกครองประเทศ ให้ตราพระราชบัญญัติปกครองท้องที่ เมื่อ ร.ศ. 116 (พ.ศ.2440) ใช้มาเป็นเวลา 17 ปี

ปัญหากำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ภาพจากไทยรัฐ

ต่อมาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฏเกล้าเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 6 ได้ทรงประกาศยกเลิกและประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 และมีการแก้ไขต่อมาอีหลายครั้ง ครั้งล่าสุดมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2551 (กรมการปกครอง 2555) กำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้ช่วยพนักงานเจ้าหน้าที่ ทำหน้าที่ปกครองและบริหารการปกครอง “ท้องที่” กำนันผู้ใหญ่บ้าน เป็นการจัดระบบปกครองและเป็นระบบการบริหารราชการระดับฐานรากของไทย ซึ่งมีพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 เป็นกฎหมายที่ได้วางรากฐานไว้ นับว่าเป็นโครงสร้างสำคัญของการบริหารดินแดนของไทย (Territory Administration)

โดยกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ที่มีจังหวัดและอำเภอขึ้นเป็นโครงสร้างส่วนบนอีกชั้นหนึ่ง การที่การปกครองท้องที่มีลักษณะดังกล่าวส่งผลให้กำนันผู้ใหญ่บ้านของไทยมีวัฒนาการต่อเนื่อง (การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองและการบริหารแต่ละครั้งมุ่งปรับปรุงแก้ไขโครงสร้างส่วนบนและไม่ได้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงโครงสร้างส่วนล่าง)

ไม่เพียงแต่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านจะเป็นเพียงตัวแทนอำนาจรัฐในระดับรากฐานเท่านั้น รัฐยังได้ “ประสาน” “ดูดกลืน” ผู้มีอิทธิพลท้องถิ่น นักเลง เจ้าพ่อ เพื่อเป็น “มือไม้” ของรัฐในการควบคุมท้องถิ่น หรือพูดได้ว่าผู้ใหญ่บ้าน กำนัน เป็นการขยายอำนาจรัฐในระดับเล็กสุด และมีพลวัตอย่างสำคัญภายหลังทศวรรษที่ 2500 (ดูเพิ่มใน สกอตต์, เจมส์ ซี. 2539) และที่สำคัญคือ การมีสองสถานภาพควบคู่กันไป

กล่าวคือในทางหนึ่ง กำนันผู้ใหญ่บ้านมีฐานะเป็นผู้แทนของรัฐคือ ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่ปฏิบัติงานอยู่ในระดับล่างสุดของรัฐและอยู่ใกล้ชิดสนิทกับประชาชนในท้องที่ต่างๆ มีหน้าที่สำคัญคือการช่วยเรื่องการประสานงานต่างๆ เช่น การประชุมประชาชนในเขตหมู่บ้านและการแจ้งข่าวสารของทางราชการให้ประชาชนรับทราบ เป็นต้น

ในขณะเดียวกัน กำนันผู้ใหญ่บ้านก็มีสถานะและมีบทบาทเป็นผู้แทนประชาชน เป็นผู้นำของชุมชน เนื่องด้วยไม่ได้มีสถานะเป็นข้าราชการของรัฐเต็มตัว อีกทั้งมิได้ทำงานให้แก่ทางราชการเต็มเวลาบทบาทและหน้าที่ดังกล่าวส่งผลให้กำนันผู้ใหญ่บ้านมีหน้าที่ต้องดูแลความสุขทุกข์ของประชาชนที่เรียกกันว่า “ลูกบ้าน” ในด้านต่างๆเป็นอันมาก

ทั้งที่เกี่ยวข้องกับการระดมทรัพยากรจากแหล่งต่างๆ เพื่อให้มีโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นของตำบลหมู่บ้าน กิจกรรมทางด้านวัฒนธรรมและทางด้านจิตใจของลูกบ้าน (นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ 2546) การเปลี่ยนแปลงในเชิงโครงสร้างของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านมีมาอย่างต่อเนื่อง ซึ่งมีสาระที่สำคัญ อาทิ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 2- 8) พ.ศ. 2486 – 2532

• 1. เปลี่ยนแปลงวิธีเลือกกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน จากให้ผู้ใหญ่บ้านในเขตตำบลเลือกกันเอง เป็นให้ราษฎรที่มีสิทธิเลือกตั้งในเขตตำบลเป็นผู้เลือก จากผู้ใหญ่บ้านที่ลงสมัครรับเลือกตั้ง
• 2. เปลี่ยนแปลงการดำรงตำแหน่งจากที่เคยให้ดำรงตำแหน่งตลอดอายุ เป็นให้ดำรงตำแหน่งจนถึงอายุ 60 ปี (เริ่มปี 2515)

พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 9) พ.ศ. 2535มาตรา 13 วรรค 5 เพิ่มข้อความ “ผู้ใหญ่บ้านอยู่ในตำแหน่งคราวละห้าปี นับแต่วันที่ราษฎรเลือก” และพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551 ที่น่าสนใจคือ

• 1. เปลี่ยนแปลงวิธีการเลือกกำนัน จากราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตตำบลเป็นผู้เลือกจากผู้ที่ลงสมัครรับเลือกตั้ง เป็น ให้ผู้ใหญ่บ้านในตำบลนั้นคัดเลือกกันเอง
• 2. เปลี่ยนแปลงการดำรงตำแหน่งคราวละ 5 ปี เป็น การดำรงและให้มีการประเมินผลการปฏิบัติงานทุก 5 ปี

พระราชบัญญัติปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ.2551 (ต่อไปจะเรียก พ.ร.บ.11) เนื่องจากกระทรวงมหาดไทย เห็นว่าการบริหารการปกครองท้องที่ในปัจจุบันยังขาดประสิทธิภาพ และบทบาทอำนาจหน้าที่ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ยังไม่สอดคล้องกับการบริหารราชการแผ่นดินนับตั้งแต่ปี 2535 ที่ให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านดำรงตำแหน่ง 5 ปีจนถึงก่อนการประกาศใช้พระราชบัญญัติฯ ฉบับปัจจุบัน

เป็นผลทำให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่เคยทำหน้าที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีหน้าที่ดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงภายใน ไม่กล้าปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายในฐานะเจ้าพนักงานอย่างตรงไปตรงมา เนื่องจากเกรงผลกระทบต่อคะแนนเสียง การทำงานขาดความต่อเนื่อง ทำให้ไม่มีผู้นำตามธรรมชาติที่ราษฎรยอมรับนับถือ ราษฎรเริ่มมีความขัดแย้ง แตกแยก (สรียา วิไลพงศ์ 25551) อาทิเช่น

• มาตรา 14 ที่กำหนดให้ผู้ใหญ่บ้านพ้นจากตำแหน่งเมื่อมีอายุครบ 60 ปี ซึ่งเป็นการพรากความสัมพันธ์ระหว่างผู้ใหญ่บ้าน กับประชาชนในท้องที่ออกจากกัน เพราะผู้ใหญ่บ้านมีหน้าที่รับผิดชอบต่อราชการส่วนภูมิภาค หรือพุดอีกอย่างได้ว่าเป็น “ส่วนย่อ” ส่วนย่อย” ของรัฐ ซึ่งน่าสนใจว่าการที่ได้ตำแหน่งโดย “การเลือกตั้ง” แต่หมดวาระ หรือถูกปลด ถอด โดยอำนาจอื่นๆโดย “มาตรา ๑๔ ผู้ใหญ่บ้านต้องพ้นจากตำแหน่งด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งดังต่อไปนี้
• (๑) มีอายุครบหกสิบปี
• (๒) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๑๒ เว้นแต่ในกรณีที่ได้รับอนุญาตจากผู้ว่าราชการจังหวัดให้ลาอุปสมบทหรือบรรพชาตามประเพณี มิให้ถือว่ามีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๑๒ (๕)
• (๓) ตาย
• (๔) ได้รับอนุญาตจากนายอำเภอให้ลาออก
• (๕) หมู่บ้านที่ปกครองถูกยุบ
• (๖) เมื่อราษฎรผู้มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๑๑ ในหมู่บ้านนั้นจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของราษฎรผู้มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๑๑ ทั้งหมดเข้าชื่อกันขอให้ออกจากตำแหน่ง ในกรณีเช่นนั้นให้นายอำเภอสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง
• (๗) ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง เมื่อได้รับรายงานการสอบสวนของนายอำเภอว่าบกพร่องในหน้าที่ หรือประพฤติตนไม่เหมาะสมกับตำแหน่ง
• (๘) ไปเสียจากหมู่บ้านที่ตนปกครองติดต่อกันเกินสามเดือน เว้นแต่เมื่อมีเหตุอันสมควรและได้รับอนุญาตจากนายอำเภอ
• (๙) ขาดการประชุมประจำเดือนของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่นายอำเภอเรียกประชุมสามครั้งติดต่อกันโดยไม่มีเหตุอันควร
• (๑๐) ถูกปลดออกหรือไล่ออกจากตำแหน่ง เนื่องจากกระทำความผิดวินัยอย่างร้ายแรง
• (๑๑) ไม่ผ่านการประเมินผลการปฏิบัติหน้าที่ซึ่งต้องทำอย่างน้อยทุกห้าปีนับแต่วันที่ได้รับการแต่งตั้ง… (๘) ให้นายอำเภอรายงานให้ผู้ว่าราชการจังหวัดทราบโดยเร็วด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการที่กระทรวงมหาดไทยกำหนดตาม (๑๑) ต้องกำหนดให้ราษฎรในหมู่บ้านมีส่วนร่วมในการประเมินผลการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ใหญ่บ้านด้วย” (พระราชบัญญัติ ลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551)

กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ประท้วง ภาพจากไทยรัฐ

ที่สำคัญคือ ขาดความยึดโยงกับประชาชน หรือแม้เปิดช่องให้ประชาชนสามารถถอดถอนได้ตาม (๖) ซึ่งก็มีโอกาสเป็นไปได้น้อยมากเพราะต้องขอความเห็นชอบจากนายอำเภอ รวมถึงการสั่งสมอิทธิพลปลดผู้ใหญ่บ้าน กำนัน ออกจากตำแหน่ง ซึ่งตั้งแต่มีการออก พ.ร.บ. 11 ก็ยังไม่พบว่ามีพื้นที่ใดที่ประชาชนสามารถถอดถอนผู้ใหญ่บ้าน หรือกำนันออกจากตำแหน่งได้ (ยกเว้นถูกปลดโดยกรณีอื่นๆ)

ในส่วนของการได้มาซึ่งตำแหน่ง “กำนัน” ยิ่งซ้ำร้าย พ.ร.บ. 11 กำหนดไว้ใน “มาตรา ๓๐ ให้นายอำเภอเป็นประธานประชุมผู้ใหญ่บ้านในตำบลนั้น เพื่อปรึกษาหารือคัดเลือกผู้ใหญ่บ้านคนหนึ่งในตำบลนั้นขึ้นเป็นกำนัน เมื่อผู้ใหญ่บ้านที่มาประชุมเห็นชอบคัดเลือกผู้ใดแล้วให้นายอำเภอคัดเลือกผู้นั้นเป็นกำนัน

ในกรณีที่มีผู้สมควรได้รับการคัดเลือกเป็นกำนันมากกว่าหนึ่งคน ให้นายอำเภอจัดให้มีการออกเสียงลงคะแนน เมื่อผู้ใหญ่บ้านคนใดได้รับคะแนนสูงสุดให้นายอำเภอคัดเลือกผู้นั้นเป็นกำนัน

ในกรณีที่ได้รับคะแนนเท่ากัน ให้ใช้วิธีจับสลาก….เมื่อคัดเลือกผู้ใดเป็นกำนันตามวรรคหนึ่งหรือวรรคสองแล้ว ให้นายอำเภอรายงานไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดเพื่อออกหนังสือสำคัญให้ไว้เป็นหลักฐาน การประชุมผู้ใหญ่บ้านตามวรรคหนึ่งต้องมีผู้ใหญ่บ้านมาประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้ใหญ่บ้านทั้งหมดที่มีอยู่ในตำบลนั้น จึงเป็นองค์ประชุม…” (พระราชบัญญัติ ลักษณะปกครองท้องที่ (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2551) ซึ่งเป็นการพรากการตัดสินใจของประชาชนในพื้นที่ ได้ยกอำนาจการเลือกตั้งกำนันให้แก่ผู้ใหญ่บ้านเลือกกันเองขึ้นเป็นกำนัน ซึ่งก่อนหน้า พ.ร.บ. 11 กำนันต้องได้รับเลือกตั้งจากประชาชน ซึ่งนัยยะสำคัญหลายประการคือ

• (1) สร้างจุดเชื่อมโยงกับประชาชนในท้องถิ่น ในอดีตกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเป็นตัวกลางระหว่างรัฐ กับประชาชน แต่ในปัจจุบันอำนาจอื่นๆ ได้เข้ามามีบทบาทเพิ่มมากขึ้น ทั้งองค์กรเอกชน (NGOs) นักการเมืองท้องถิ่น กลุ่มเงินล้าน อสม. กลุ่มป่าชุมชน กลุ่มประชาคมต่างๆ ฯลฯ ทำให้ความเป็นตัวกลางของผู้ใหญ่บ้าน กำนัน ลดบทบาทไปมาก

• (2) เป็นการแสวงหาฉันทานุมัติในท้องถิ่น ที่ต้องการคนที่มีบารมี มีความสามารถ เป็นที่นับถือและสามารถประสานงานในท้องถิ่นได้อย่างแท้จริง

• (3) เป็นประชาธิปไตย “ตำบล” ที่สร้างดุลอำนาจของคนกลุ่มต่างๆ ในพื้นที่ หรือพูดได้ว่าเป็นการสร้างการคานอำนาจของกลุ่มคนที่หลากหลาย (ดูรายละเอียดอย่างพิสดารใน แคเธอรีน เอ. เบาว์วี 2555)

• (4) ซึ่งดุลอำนาจที่หลากหลายนี้ทำให้ประชาชน หรือชาวบ้านในพื้นที่แสวงหาการคุ้มครอง การอุถัมภ์ ความช่วยจากกลุ่มอำนาจที่หลากหลาย หรือพูดได้ว่าเป็นความยืดหยุ่นของ “สัมพันธภาพทางอำนาจในท้องถิ่น” ผ่านการ “เลือกตั้ง” ที่ประชาชนในท้องถิ่นสามารถสร้างอำนาจต่อรองได้อย่างยืดหยุ่น

• (5) แม้ว่าหนังไทยจะสร้างภาพผู้มี “อิทธิพล” “มาเฟีย” “นายหน้าค้าที่ดิน” “พ่อค้าที่ขูดรีด” “นายทุนเงินกู้” “สมุนเจ้าพ่อ – นักการเมือง” “การกดขี่ข่มเหง” ฯลฯ ให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แต่มีหลายต่อหลายแห่งที่ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน เป็นผู้ที่รักษาประโยชน์ของชุมชน เหมือนเพลง “พี่ผู้ใหญ่” ของแอ๊ดคาราบาว ที่ชี้ให้เห็นถึงการเสียสละ และเป็น agency ของการ “พัฒนาสมัยใหม่”

• รวมถึงความเสียสละ และค่าตอบแทนที่น้อยนิด ผมยกตัวอย่างเท่าที่ผมรู้จักก็ได้ เช่น กำนันอนันต์ ดวงแก้วเรือน ผู้รักษาป่าแห่งลุ่มน้ำทา อดีตกำนันธนา ยะโสภา ต. ศรีเตี้ย อ.บ้านโฮ่ง จ.ลำพูน (ที่ไม่ได้เห็นด้วยกับการที่ผู้ใหญ่บ้านกำนันมีวาระ 60 ปี) ได้ต่อสู้เรียกร้องเรื่องที่ดินทำกิน นายกสมหมาย หลวงสอน (อดีตผู้ใหญ่บ้านหัวเวียง อ.เชียงของ) ผู้ใหญ่บ้านนักพัฒนา ฯลฯ

อย่างไรก็ตาม ในช่วงหลัง พ.ร.บ. 11 นี้ทำให้ “บทบาทเหล่านี้พร่าเลือน” ไป กอปรกลับความเปลี่ยนแปลงในสังคมไทยในหลายมิติก็มีส่วนอย่างสำคัญ แม้ว่าในบางพื้นที่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านยังมีความสำคัญอยู่ แต่ “อำนาจอื่น” ตาม (1) ก็เข้ามามีบทบาทมากขึ้นๆ การที่กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน อยู่จนถึง 60 ปี จึงเป็นการทิ้ง “ระเบิดเวลา” ไว้ในสังคมไทย

ตาราง 1 การเปลี่ยนแปลงการเข้าสู่ตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 (ฉบับที่ 1-11)

การเปลี่ยนแปลงการเข้าสู่ตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 (ฉบับที่ 1-11)

ที่มา: พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 (ฉบับที่ 1-11) ปรับปรุงมาจาก พิบูลย์ศักดิ์ ราชจันทร์ (2554) และ สรียา วิไลพงศ์ (2551)

วาทกรรมอำกรรมพราง

—“กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เป็นสถาบันที่อยู่คู่กับสังคมไทยมาโดยตลอด โดยเป็นผู้ช่วยเหลือทางราชการ ในการบำบัดทุกข์บำรุงสุข แก่ประชาชนในตำบลหมู่บ้าน และเป็นผู้แทนประชาชนในตำบลหมู่บ้านใน การติดต่อกับภาคส่วนต่าง ๆ ถึงแม้สภาพสังคมจะเปลี่ยนแปลงไปตามยุคตามสมัย จนปัจจุบันและต่อไป ในอนาคต จะทำให้ภารกิจบทบาทหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านเพิ่มมากขึ้น

กรมการปกครองเป็นกรม กำกับดูแลกำนันผู้ใหญ่บ้าน ก็ได้ช่วยเสริมศักยภาพให้กำนันผู้ใหญ่บ้าน ด้วยการขยายเวลาการทำงานให้ถึง 60 ปี เพราะประสบการณ์จะช่วยสร้างเสริมความมั่นใจในการทำงาน รวมทั้งปรับปรุงคณะกรรมการหมู่บ้านให้เป็นผู้ช่วยเหลือนายอำเภอและผู้ช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

ทั้งนี้กำนันผู้ใหญ่บ้านจะเป็นที่ยอมรับหรือได้รับความศรัทธาจากประชาชนมากน้อยเท่าใดนั้น ก็ขึ้นอยู่กับการทุ่มเทกำลังใจ กำลังกายในการบำบัดทุกข์บำรุงสุขของประชาชน ของกำนันผู้ใหญ่บ้านนั่นเอง”—

—ถ้ามีการเลือกตั้ง “จะทำให้เกิดความแตกแยกในชุมชน” “โวยกระทบต่อการทำงานหลายด้าน โดยเฉพาะงานวาระแห่งชาติ เช่น ปราบยาเสพย์ติด ชี้มีการตรวจสอบที่ดีอยู่แล้ว หากทำงานไร้ประสิทธิภาพชาวบ้านสามารถลงชื่อถอดถอนได้อยู่แล้ว” (ไทยรัฐออนไลน์ 2 ตุลาคม 2555)—

—“…เรา (ประธานชมรมกำนันผู้ใหญ่บ้าน) เป็นส่วนหนึ่งของราชการ ไม่ใช่นักการเมือง อย่าเอาเราเข้าไปเกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง…การเลือกตั้งทำให้ชุมชนขัดแย้ง”—

ปัญหาผู้ใหญ่บ้าน กำนัน การเมืองท้องถิ่น ภาพจาก innnews

เหตุผลที่ยกมาเพื่อไม่ให้มีการแก้ไข พ.ร.บ. 11 ข้างต้น 3 – 4 ประเด็น เป็น “วาทกรรม” หรือผมเรียกว่า “ความจริงอำพราง” ด้วยเหตุผล 4 – 5 ประการ

ประการที่หนึ่ง การเปลี่ยนแปลงให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มีวาระ 60 ปี เป็นความต้องการของ “รัฐบาลเผด็จการ คมช. – สุรยุทธ์ – สนธิ” โดยแท้ ด้วยเหตุผลมักง่าย (ความคิดผมเอง SIU ไม่มีส่วนในการรับผิดชอบใดๆ ทั้งสิ้น) ที่ต้องการเอาใจกำนัน ผู้ใหญ่บ้านมาเป็นพวก เพื่อคานอำนาจกับ “ทักษิณ ชินวัตร” โดยมีสมมุติฐานว่านักการเมืองท้องถิ่นทั้ง ส.อบต. ส.อบจ. ส.ท. หรือ สออะไรทั้งหมด ล้วนเป็นพวกทักษิณ การคิดง่ายๆ โดยการขยายวาระกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เพื่อให้มาเป็นพวกน่าจะสร้างดุลอำนาจให้ “รัฐบาลเผด็จการ คมช. – สุรยุทธ์ – สนธิ” ได้ ซึ่งก็พบว่าไม่ได้ผล หรือว่า “ล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง”

ดูได้จากการที่ทหารเรียกประชุมชี้แจงเหตุการณ์ช่วง เมษายน 52 – พฤษภา 53 ในพื้นที่ภาคเหนือมักไม่ได้รับความร่วมมือจากกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน หรือแม้แต่ถูกต่อต้าน ชี้ให้เห็นว่าความต้องการสร้างอำนาจเพื่อคานกับ “ทักษิณ ชินวัตร” ผ่านกำนัน ผู้ใหญ่บ้านไม่ประสบผลสำเร็จ

ประการที่สอง“การเลือกตั้งทำให้ชุมชนแตกแยก” นี้เป็นข้ออ้างที่ไร้เหตุผล ภายใต้สมมุติฐานว่า “ประชาชนโง่” “ไร้ความคิด” ไม่สามารถมีอิสระในการเลือกถูก “ตราสังข์” ไว้ภายใต้ “ระบบอุปถัมภ์” ซื้อได้ ควบคุมได้ ถ้าให้ “เลือก” ไม่ว่าอะไร ก็จะทำให้เกิดการ “แย่งชิง” “แตกแยก” เพราะฉะนั้น “รัฐเผด็จการ” ต้องให้ “เลือก” น้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพื่อไม่ให้เกิดความแตกแยก

ข้ออ้างอันนี้ไม่มีความจริง และไร้เหตุผลอย่างที่สุด เพราะในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ความเปลี่ยนแปลงในชนบททั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ การเมือง (ดู ชัยพงษ์ สำเนียง 2555 ใน SIU) ได้ทำให้ชนบทเปลี่ยนไปอย่างไพศาล และ “ตื่น” เล่นการเมืองเป็น สร้าง “ความสัมพันธ์เชิงอำนาจ” ในพื้นที่อย่างซับซ้อนเพื่อต่อรองภายในกลุ่ม รัฐ ทุน อย่างสลับซับซ้อน ที่คนในขบวนการ คมช. ไม่มีวันเข้าใจ

ดูข้อถกเถียงเรื่องประชาธิปไตย การเลือกตั้ง และความเปลี่ยนแปลงของชนบทไทย ใน ประจักษ์ ก้องกีรติ (2555) สกอตต์, เจมส์ ซี. (2539) งานทั้ง 2 ชิ้นข้างต้นทำให้เข้าใจ “การเลือกตั้ง” ที่ทำให้เกิดพลวัตในชนบท และคนในชนบทได้สร้างระบบการต่อรองผ่านการเลือกตั้ง ทำให้คนกลุ่มต่างๆสร้างอำนาจได้อย่างยืดหยุ่น หลากหลาย ซึ่งการแย่งยึดทำลายการเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านทำให้สายใยของอำนาจในชนบทถูกตัดตอน บ่อนเซาะ และเป็นการทำลายการเรียนรู้ในระบบประชาธิปไตยอย่างน่าเสียดาย

ประการที่สาม “ชนชั้นนำ – กลางสูง – เมือง – กทม.” มักบอกว่า “ชุมชนชนบทไทย” “หมู่บ้านไทย” “อะไรที่ไทยๆๆ” สงบสันติ สามารถแก้ไขปัญหาความขัดแย้งภายในได้โดยการไกล่เกลี่ยของ “ผู้ใหญ่” “ผู้อาวุโส” (ดูภาพแทนความจริง ความเป็นไทยนี้ในงานของ ศ. สายชล สัตยานุรักษ์ 2545; 2546; 2550) แล้วทำไมถึงบอกว่าการเลือกตั้งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน จะทำให้เกิดความแตกแยก โปรดกลับไปอ่านข้างบน ((1) ประการที่สอง หรืองานผมใน SIU) จะทำให้เข้าใจสังคมไทยเพิ่มมากขึ้น

ประการที่สี่ การที่กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มีวาระ 60 ปี ค่าตอบแทนเพิ่มมากขึ้น ทำให้การแข่งขันเพื่อเข้าสู่ตำแหน่งข้างต้น มีการแข่งขันรุนแรง และมีการซื้อเสียงมากที่สุด (ดูงานของ อภิชาต สถิตนิรามัย และคณะ 2555) รวมถึงเป็นอุปสรรคที่สำคัญของการกระจายอำนาจ (ดู มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด และคณะ 2555) ซึ่งการที่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านอยู่ในตำแหน่งจนเกษียณอายุ 60 ปี นั้นอาจทำให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านเกิดความห่างเหินกับประชาชนหรืออาจละเลยต่อการปฏิบัติหน้าที่ที่พึงกระทำ เพราะไม่ต้องขอคะแนนเสียงจากประชาชนในระยะเวลาที่ยาวนาน

ประการที่ห้า การปลด ถอดถอนกำนัน ผู้ใหญ่บ้านออกจากตำแหน่งยากมากจากเงื่อนไขของ พ.ร.บ. 11 ทำให้การกระทำของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านบางส่วนไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน รับผิดชอบต่อนายอย่างเดียว อย่างไรก็ตามการที่วาระกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มีถึง 60 ปี ขาดการยึดโยงกับประชาชนอย่างต่อเนื่อง ขาดความรับผิดชอบต่อประชาชนต้องเอาใจนาย (ซึ่งก็เป็นมรดกบาปที่ควรสะสางจะกล่าวต่อไปในครั้งหน้า)

ประท้วง กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน พรบ.11 ภาพจาก ไทยรัฐ

ทำให้ “สัมพันธภาพเชิงอำนาจในหมู่บ้าน” เปลี่ยนไป อย่างยากที่จะควบคุมการแก้ไข “พ.ร.บ.การปกครองท้องที่ ฉบับที่ … พ.ศ… ซึ่งสภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการกฎหมายดังกล่าว ที่เสนอโดย ส.ส.ฝ่ายค้านและรัฐบาลจำนวนรวม 5 ฉบับ ด้วยคะแนน 370 เสียง แถลงว่า กมธ.ได้พิจารณากฎหมายประเด็นการดำรงวาระตำแหน่งของผู้ใหญ่บ้านและการเลือกกำนัน ที่ออกในสมัยสมาชิกสภานิติบัญญัติ (สนช.) ปี 2551 โดยได้แก้ไขใน 4 ประเด็น คือ

• 1. จากเดิมที่ไม่กำหนดวาระและเกษียณอายุใน 60 ปี เป็นกำหนดวาระให้เหลือ 5 ปี ทั้งนี้ในชั้น กมธ.มีมติเสียงส่วนใหญ่เห็นชอบแล้ว
• 2. การเปลี่ยนแปลงกำหนดวิธีเลือกกำนัน จากเดิมที่ให้แต่ผู้ใหญ่บ้านเลือกตัวแทนกันเอง แต่จะเปลี่ยนเป็นให้ประชาชนเลือกกำนันจากผู้ใหญ่ที่มีอยู่
• 3. โดยไม่กำหนดเกณฑ์อายุ 60 ปี ซึ่งผู้ที่อายุ 60 ปีไปแล้ว ก็สามารถลงสมัครรับเลือกตั้งใหม่ได้
• 4. เสนอบทเฉพาะกาล ภายหลังการประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวจะไม่มีผลย้อนหลัง ซึ่งผู้ที่เป็นกำนันผู้ใหญ่บ้านในปัจจุบัน จะสามารถดำรงตำแหน่งจนครบวาระ 60 ปีได้

….ขณะนี้มีกำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน ที่จะอยู่จนครบวาระ 60 ปี

• เหลืออีก 5 ปี พ้นจากตำแหน่งจำนวน 1.2 หมื่นคน
• เหลือ 10 ปี จำนวน 1.6 หมื่นคน 
• เหลือ 15 ปี จำนวน 1.5 หมื่นคน และ
• เหลือ 20 ปี จำนวน 1 หมื่นคน กฎหมายดังกล่าวเป็นการวางโครงสร้างระยะยาว เพื่อให้ประชาชนไม่ผูกขาดอำนาจจากกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน” (มติชนออนไลน์ 9 ตุลาคม 2555)

แม้ว่าขณะที่เขียนบทความนี้นายจารุพงศ์ เรืองสุวรรณ รมว.กระทรวงมหาดไทย และหัวหน้าพรรคเพื่อไทยได้ชะลอ (โดยให้ ส.ส.พรรคเพื่อไทยที่เสนอ) ร่างแก้ไข พ.ร.บ. 11 ออกไป และรับปากว่าจะทำตามความต้องการของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่ชุมชุมประท้วงหน้าพระบรมรูปทรงม้า ซึ่งเป็นเรื่องที่น่าเสียดายเป็นอย่างยิ่ง ทั้งที่พรรครัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และมักอ้างว่า “เป็นพรรคที่ต่อสู้เพื่อประชาธิปไตย” “มวลชน” ฯลฯ กลับไม่กล้าแก้ไข พ.ร.บ. 11 นี้

ทั้งที่ประชาชน “…กลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่

• กว่าร้อยละ 85.3 เห็นว่า ตำแหน่งผู้ใหญ่บ้าน ควรให้ดำรงตำแหน่งคราวละ 4-5 ปี
• รองลงมาอีกร้อยละ 13.0 เห็นว่าให้ดำรงตำแหน่งจนถึงอายุ 60 ปี
• อีกร้อยละ 1.7 ไม่มีความเห็น

• สำหรับตำแหน่งกำนันตำบล ความเห็นของกลุ่มตัวอย่างเป็นไปในทิศทางเดียวกับตำแหน่งผู้ใหญ่บ้าน คือ
• ส่วนใหญ่ร้อยละ 85.8 เห็นว่าควรดำรงตำแหน่งคราวละ 4-5 ปี
• รองลงมา ร้อยละ 13 ให้ดำรงตำแหน่งจนถึงอายุ 60 ปี
• ส่วนอีกร้อยละ 1.2 มีความเห็นอื่นๆ เช่น ดำรงตำแหน่ง 2-7 ปี บางความเห็นระบุว่า ไม่ควรมีตำแหน่งกำนันตำบลแล้ว

• สำหรับการได้มาซึ่งตำแหน่งกำนันตำบลนั้น กลุ่มตัวอย่างส่วนใหญ่ ร้อยละ 90.3 เห็นว่าควรจะมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน
• อีกร้อยละ 9.7 เห็นว่าให้ผู้ใหญ่บ้านเป็นตัวแทนในการเลือกกำนันตำบล

• และเมื่อถามต่อว่า ตำแหน่งกำนันและผู้ใหญ่บ้าน ยังควรให้คงมีอยู่ต่อไปหรือไม่
• ส่วนใหญ่กว่าร้อยละ 88.5 เห็นว่า ยังควรให้มีอยู่ โดยเฉพาะในชนบท
• อีกร้อยละ 11.5 เห็นว่าควรยกเลิกตำแหน่งนี้ เนื่องจากมีองค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล ทำหน้าที่อยู่แล้ว” (ASTV ผู้จัดการรายวัน 2555)

อย่างไรก็ตาม การแก้ไข พ.ร.บ. 11 เบื้องต้นแทบไม่กระทบกับผู้ดำรงตำแหน่งในปัจจุบัน แต่ในทางกลับกันกับเป็นการเพิ่มช่องทางให้ผู้ที่กำลังเกษียณ และเป็นที่ไว้วางใจของประชาชนสามารถสมัครรับเลือกตั้งได้อีก เป็นการคืน “กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน” ให้แก่ประชาชน และด้วยเหตุผลข้างต้นสมควรที่จะมีการแก้ไข พ.ร.บ. 11 นี้อย่างเร่งด่วน

ที่มา.Siam Intelligence Unit
////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////////